La cuantía de referencia en la admisión del recurso especial en materia de contratación en contratos adjudicados por lotes es la total del valor estimado del procedimiento de licitación (suma de los lotes), pero para los derivados de un Acuerdo Marco es el valor estimado individual de cada uno de los derivados (no el global del procedimiento).
Para quienes frecuentan la contratación pública no es nada extraña la confusión acerca de si para determinar la admisibilidad del recurso especial en materia de contratación en contratos basados en Acuerdos Marco debe atenderse al global del valor estimado de éste o al individual de cada uno de sus contratos derivados.
Pongamos un ejemplo: un contrato de servicios basado en un Acuerdo Marco tiene un valor estimado de 80.000.-€, en tanto que el del Acuerdo Marco del que trae causa (que integra muchos contratos derivados como el que se impugna) asciende a varios millones de euros.
¿Cabe el recurso especial contra el acto de adjudicación del contrato derivado, de valor estimado de 80.000.-€?
Es bien sabido que el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) fija unos umbrales por debajo de los cuales no serán admitidos los recursos especiales en materia de contratación interpuestos frente a actos dictados en procedimientos de adjudicación de contratos cuyo valor estimado no alcance una cuantía mínima (actualmente, más de 3.000.000.-€ en contratos de obras, y de 100.000.-€ en suministros y servicios).
Y a renglón seguido el precepto indica (44.1.b) LCSP) que son susceptibles de recurso especial los “Acuerdos Marco y sistemas dinámicos de adquisición (…),así como los contratos basados en ellos”.
La duda es si, en el ejemplo anterior, en la impugnación del acuerdo de adjudicación del contrato derivado debemos estar al valor estimado del Acuerdo Marco (que es la suma de los valores estimados de los contratos derivados y supera en nuestro ejemplo el umbral) o al individual del contrato cuya adjudicación se discute (que es de 80.000.-€ y está por debajo del límite de admisión).
La incertidumbre no es inocua, pues de una posición u otra surgirá una resolución de admisión o de inadmisión del recurso del Tribunal de Contratos competente.
La reciente Resolución de Inadmisión nº 22/2022, de 22 de septiembre, de la Comisión Jurídica de Extremadura ha vuelto a pronunciarse sobre la cuestión para incidir nuevamente en la línea que vienen marcando otros Tribunales de Recursos Contractuales (con cita de las Resoluciones TACRC nº 406/2021, de 16 de abril, y nº 973/2020, de 11 de septiembre; además de en la Resolución nº 58/2020, de 14 de febrero del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía; de las Resoluciones del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid nº 245/2021, de 3 de junio y nº 586/2021, de 30 de diciembre; y en la suya propia Resolución CJEx nº 18/2016, de 26 de octubre –las anteriores a 2018 no están publicadas–).
Lo hace en la impugnación de la adjudicación de contrato de servicios de transporte escolar basado en un Acuerdo Marco en el que se daba la situación descrita (el contrato no supera el umbral y el Acuerdo Marco sí). La conclusión alcanzada por la CJEx es que “(…) la admisibilidad del recurso especial depende del valor de cada uno de estos contratos sin que pueda invocarse el del acuerdo marco, y ello sin perjuicio de que el pliego específico que regula el proceso de adjudicación de los contratos basados sea único para todos ellos, y en él aparezca un valor estimado referido al conjunto de los contratos basados (“fijado de manera estimativa, artículo 101.13 de la LCSP 9/17)”. Y con ello inadmite el recurso interpuesto, a pesar de que el poder adjudicador indicaba en el acuerdo que cabía interponer el recurso especial.
Recuerda la CJEx que:
- No existe base legal para invocar en la admisibilidad del recurso con fundamento en el valor estimado del Acuerdo Marco en lugar del valor estimado propio del contrato derivado.
- No desvincular el contrato basado en el Acuerdo Marco del valor estimado de éste olvidaría que aquél cuenta con su propio valor estimado al establecer una relación bilateral entre poder adjudicador y adjudicatario.
- Finalmente, que una interpretación contraría “reconocería un régimen de recurso más favorable a los contratos basados (cuya recurribilidad se admitiría, con independencia de su valor estimado, por el solo hecho de ser recurrible el Acuerdo Marco que les sirve de fundamento), frente al resto de contratos de obras, suministros o servicios que se liciten al margen de la técnica del Acuerdo Marco (que no son susceptibles de recurso especial si no alcanzan el referido importe)” (Resolución TACRC nº 406/2021, de 16 de abril).
En la misma Resolución recuerda la CJEx, y esto es lo particularmente relevante, que esta posición no es extensible a los contratos derivados de lotes de un mismo procedimiento de adjudicación, diciendo:
“No obstante, conviene recordar la diferencia existente, en cuanto a la admisibilidad de los recursos especiales en materia de contratación se refiere, entre los recursos referidos a contratos basados en acuerdos marco, de los recursos referidos a lotes de un contrato. A este respecto, esta Comisión Jurídica viene manteniendo que en los casos en que la contratación se divida en lotes (de tal suerte que se pueda ofertar a uno o varios), para determinar si los contratos son susceptibles o no del recurso especial en materia de contratación deberá tenerse en cuenta el valor global estimado de todos los lotes. Postura que es, igualmente, mantenida pacíficamente por los diferentes tribunales administrativos en materia contractual (v.gr. Resolución nº 608/2021, de 21 de mayo, del TACRC)”.
En suma, la posición actual de la doctrina administrativa emanada de los Tribunales de Recursos Contractuales para la admisibilidad del recurso especial en materia de contratación es que:
- Para los contratos licitados en lotes, debe tomarse como referencia económica el valor económico del contrato completo, integrado por la suma del de los diferentes lotes que lo componen.
- Sin embargo, en los contratos adjudicados bajo el sistema de Acuerdo Marco, en los contratos basados se debe tomar como referencia el valor estimado del contrato individual, no el del Acuerdo Marco.